Naton PfP-ohjelma osana kriisinhallintakykyämme
Heikki Holma
Naton rauhankumppanuusohjelma (Partnership for Peace Programme, PfP) täytti 20 vuotta tammikuussa 2014. Tätä hanketta ryhdyttiin toteuttamaan turvallisuuspoliittisena ohjelmana Yhdysvaltojen aloitteesta vuoden vaihteessa 1993 -1994, kun huomattiin, että Pohjois-Atlantin Yhteistyöneuvosto (North Atlantic Cooperation Council, NACC, perustettu 20.12.1991) oli riittämätön väline eurooppalaisen turvallisuusrakenteen kehittämiseksi.
Muodollisesti rauhankumppanuusohjelma sai alkunsa Brysselin huippukokouksessa 10.1.1994. PfP – ohjelman syntyvaiheessa Nato totesi puiteasiakirjassaan, että myöhemmin ryhdyttäisiin kehittämään suunnittelu- ja arviointiprosessia (Planning and Review Process, PARP). Tällä prosessilla oli muun muassa tarkoitus arvioida ja kehittää kumppanuusmaan PfP – ohjelmaan ilmoitettujen joukkojen kykyä toimia yhdessä Naton joukkojen kanssa. Prosessi käynnistyi 1995. Siitä tuli ratkaiseva työkalu ohjelman kehittämisessä.
Naton ohjelmalle asetetuista tavoitteista ilmeni, että rauhankumppanuusohjelma oli ensisijaisesti suunnattu Itä-Euroopan maille. Amerikkalaisten mukaan ohjelma oli laadittu kolmea kohderyhmää varten. Nämä olivat:
- potentiaaliset uudet Naton jäsenmaat, joille korostetaan yhteensopivuutta ja kehitteillä olevaa PARP – suunnittelua,
- maat, jotka eivät ole ilmoittaneet halukkuutta liittyä Naton jäseneksi, vaan tavoittelevat yhteistyötä rauhanturva- ja kriisinhallintaoperaatioissa,
- maat, jotka vastustavat Naton laajentumista ja panostavat Euroopan turvallisuusratkaisuun.
Keskimmäinen tavoite sopi hyvin Suomen, Itävallan ja Ruotsin tavoitteisiin. Brysselin huippukokouksessa esitetyn yhteistyökutsun jälkeen ryhdyttiin järjestämään ensimmäisiä PfP-tapahtumia.
Suomi liittyi PfP-ohjelmaan
Suomi liittyi mukaan toukokuussa 1994, jolloin Natolle luovutettiin kansallinen PfP- tarjousasiakirja (Presentation Document). Asiakirjassa Suomi ilmoitti olevansa kiinnostunut rauhankumppanuusohjelmassa ”yhteistyöstä rauhanturvan alalla, etsintä- ja pelastustoiminnasta, vierailuista ja koulutusvaihdoista sekä ympäristöyhteistyöstä”.
Suomen tavoitteiden painopiste oli selkeä. Kumppanuus merkitsi meille mahdollisuutta kehittää yhteensopivuutta (interoperability) omilla ehdoillamme samassa kriisinhallintaoperaatioissa palvelevien muiden maiden joukkojen kanssa.
Rauhankumppanuusohjelman ensimmäinen harjoitus järjestettiin 12.-16.9.1994. Suomi oli mukana tarkkailijana, ja osallistui tuona vuonna useisiin seminaareihin. Seuraavana vuonna oltiin valmiit osallistumaan myös harjoituksiin. Unkarissa järjestetyssä COOPERATIVE LIGHT ja Tanskassa järjestetyssä COOPERATIVE JAGUAR harjoituksessa oltiin mukana pataljoonan esikunnan rungolla.
Suomi valmistautui vaativampaan kriisinhallintaan
Balkanin kriisin aikana YK:n rauhanturvajoukot oppivat ”kantapään kautta”, ettei perinteinen rauhanturvaaminen sellaisenaan sovellu vihamielisessä ympäristössä tapahtuvaan operointiin. YK:n turvallisuusneuvosto antoikin päätöslauselmalla 1031/15.12.1995 Natolle valtuudet johtaa Balkanille perustettavaa IFOR-kriisinhallintaoperaatiota, jonka tehtävänä oli Daytonin rauhansopimuksen sotilasartikloiden toteuttaminen. Valtuudet olivat YK:n peruskirjan VII artiklan mukaiset. Tämä takasi myös rauhaan pakottamisen (Peace Enforcement).
Suomessa rauhanturvaamislakia muutettiin joulukuussa 1995, jotta Suomen osallistuminen IFOR-operaatioon tuli mahdolliseksi. Myös tehokkaampaa koulutusta suunniteltiin, sillä lyhyt rotaatiokulutus ei taannut riittävää koulutustasoa ennen operaatioon lähtöä. Laadittiin suunnitelma, jonka mukaan vapaaehtoisille varusmiehille annettaisiin kriisinhallintakoulutusta jo varusmiesaikana. Suunnitelman mukaan koulutus aloitettaisiin II/1996 saapumiserästä. Pääkouluttajaksi valittiin Porin Prikaati. Tavoitteeksi asetettiin ensimmäisessä vaiheessa tuottaa valmiuspataljoona.
Valtioneuvosto antoi eduskunnalle selonteon huhtikuussa 1996 koskien rauhanturva- ja humanitaaristen valmiuksien kehittämistä. Se sisälsi kriisinhallintakoulutuksen aloittamisen vapaaehtoisille varusmiehille. Edelleen todettiin, että koulutuksen jälkeen ensimmäinen jääkärikomppania tulee osallistumaan Norjassa järjestettävään PfP- harjoitukseen. Tämä oli merkittävä toteamus, koska sillä avattiin mahdollisuus lähettää vapaaehtoisia varusmiehiä kriisinhallintaharjoituksiin ulkomaille, heti kun lainsäädäntö saataisiin ajantasalle.
Tätä ennen PfP-harjoituksiin ja erilaisille kursseille oli osallistunut vain palkattua henkilökuntaa, jota valmennettiin tuleviin operaatioihin eri tasoisiin esikuntiin.
PfP-tapahtumien rinnalle kehitettiin myös kumppanuusmaiden johtamia harjoituksia, joista käytettiin nimitystä ”In the Spirit of PfP”. Näistä yhteispohjoismainen harjoitus, NORDIC PEACE, toteutettiin siten, että kukin pohjoismaa johti sen vuorollaan vuosina 1997-2003. Myös kahdenväliset harjoitukset lisääntyivät selkeästi erityisesti meri- ja ilmavoimien osalta kumppanuuden hengessä.
PARP:n ensimmäisen vaiheen tulokset
PARP-prosessista muodostui hyvin pian PfP-ohjelman tärkein työkalu, jossa kukin kumppanuusmaa sopii kahden kesken Naton kanssa kehittämistavoitteistaan tuleville vuosille. Ensimmäinen vaihe käsitti vuodet 1995 -1996. Suomessa syksyllä 1994 laaditun suunnitelman mukaan painopiste vuoden 1995 osallistumiselle asetettiin johtamisjärjestelmää, rauhanturvaamista ja harjoitusten suunnittelua käsitteleviin tilaisuuksiin. Ensimmäisen vuoden jälkeen tehtiin välitarkistus koskien seuraavaa vuotta. Tuolloin kokemusten perusteella tehtiin uusia linjauksia vuoden 1996 PfP-osallistumiseen. Erityisesti päätettiin lisätä nousujohteisuutta lähettämällä upseereita prikaatitason ja harjoituksen johdon tehtäviin.
Jakson kehitettäviksi joukoiksi Suomi ilmoitti tuotannossa olevan valmiusjoukon, YK:n palveluksessa olevan jääkäripataljoonan ja pioneeripataljoonan. Kaiken kaikkiaan asetetut tavoitteet saavutettiin
Osallistuminen Pfp-toimintaan vuosina 1997 -1999
Joulukuussa 1996 lähetettiin Natolle Suomen osallistumisilmoitus PARP – prosessin toiselle kierrokselle. Tavoitteet oli ensimmäisen kierroksen mukaiset, mutta niitä täydennettiin. Tavoitealueet lähes kolminkertaistettiin, kun valittiin ensimmäisen vaiheen 13 tavoitteen sijasta 36 tavoitetta. Tarjolla olisi ollut 47 tavoitetta, mutta alusta asti periaatteena oli, että hyväksytään vain sellaiset tavoitteet, jotka sisältyvät puolustusvoimien kehitysohjelmaan. Tämä takasi rahoituksen.
Valtioneuvosto vahvisti jo käynnistyneen kansainvälisen sotilaallisen toiminnan kehitystyön selonteossaan eduskunnalle 17.3.1997. Asiakirjassa todettiin mm., että ” Lisääntyvä kansainvälinen yhteistyö edellyttää henkilöstön koulutusta kaikilla tasoilla, organisaatioiden ja toimintatapojen kehittämistä sekä tarvittavien määrärahojen varaamista”.
Nato tarjosi vuodelle 1997 PfP – harjoituksia 26 kappaletta, joista Suomi valitsi yhdeksän. Lisäksi suunniteltiin osallistumista viiteen In the Spirit of PfP – harjoitukseen.
Vuoden 1997 harjoituksista tärkein oli COOPERATIVE GUARD 96/97 (COG 96-97), jonka monivaiheisissa harjoituksissa mm. Yhdysvalloissa, Tanskassa ja Saksassa koulutettiin monikansallinen, kaikki aselajit sisältävä CJTF esikunta (Combined Joint Task Force) johtamaan YK:n mandaatilla toteutettavaa rauhanturvaoperaatiota Naton toimialueen ulkopuolella. Suomesta osallistui esikuntaupseereita.
PfP – harjoituksen koulutusvaiheessa USACOM:ssa vasemmalla evl Matti Poutanen, maj Hannu Ojala, kom Erkki Pöyhiä ja ev Heikki Holma (Heikki Holma)
NORDIC PEACE 97 järjestettiin Pohjois-Norjassa 20.5.-30.5. Harjoituksen päämääränä oli parantaa pohjoismaisella tasolla käytännön valmiuksia ja yhteistoimintakykyä monikansallisissa rauhanturvaoperaatioissa.
Harjoitukseen osallistui henkilöstöä ja kalustoa kaikista pohjoismaista. Suomesta palkattua henkilökuntaa ja reserviläisiä oli 32 henkeä. Pääosa oli sijoitettu valmiusjoukon esikuntaan. Varusmiehiä harjoitukseen osallistui 146 valmiusjoukkokokoonpanosta.
Suomalaiset harjoittelevat Pohjois-Norjassa. SA-kuva.
Nato perusti Euroatlanttisen kumppanuusneuvoston (EAPC)
Naton huippukokouksessa Madridissa vuonna 1997 hyväksyttiin puiteraportti rauhankumppanuuden vahvistamisesta. Sen perusteella kumppanuusmaille suunniteltiin avattavaksi esikuntapaikkoja Naton esikuntien yhteyteen (Partnership Staff Elements, PSE) sekä rauhankumppanuuden koordinointikeskukseen (Partnership Coordination Cell, PCC). Lisäksi edistettiin kumppanuusmaiden osallistumista suunnitteluun ja päätöksentekoon sekä syvennettiin PARP-prosessia.
Madridin huippukokouksen seurauksena perustettiin myös Euroatlanttinen kumppanuusneuvosto (Euro-Atlantic Partnership Council, EAPC) PfP:n poliittisen tason yhteistyöelimeksi ohjaamaan PfP-toimintaa. Elimelle asetettiin kolme päätavoitetta: PfP:n poliittisen ulottuvuuden vahvistaminen, PfP:n nykyistä operatiivisemman roolin kehittäminen ja kumppanuusmaiden laajempi osallistuminen päätöksentekoon ja suunnitteluun PfP –asioissa.
Tätä Suomessa oltiin odotettu.
Osallistuminen PfP-toimintaan kasvoi nopeasti. Kun vuonna 1995 erilaisiin PfP-tapahtumiin osallistui yhteensä 216 henkilö, niin vastaava luku oli vuonna 1998 jo yli 1 000. Suurin muutos tapahtui 1997, jolloin myös varusmiehiä voitiin lähettää ulkomaille harjoituksiin.
Suomalainen prikaatin esikunnan runko osallistui demonstraatioon Washingtonissa
Naton huippukokous 1999 järjestettiin Washingtonissa 23.-25.huhtikuuta 1999. Kokouksen yhteydessä järjestettiin puolustusliiton 50 vuotisjuhla. Huippukokouksen päätösasiakirja vahvisti kriisinhallinnan ja kumppanuuden painoarvoa, sillä liittokunnan perustehtäviin lisättiin Crisis Management ja Partnership.
Kokouksen yhteydessä järjestettiin rauhantukioperaation (Peace Support Operation, PSO) esikuntaharjoitus. Kyseessä oli Yhdysvaltojen tukeman PfP- simulaatiokeskuksen verkoston esittely. Demonstraatio toteutettiin Washingtonissa simuloimalla CJTF-esikunnan, sen alaisten maa-, meri- ja ilmavoimakomponenttien esikuntien ja kahden prikaatitasoisen esikunnan toiminta. Harjoitus toimeenpantiin 14.-25.4.1999. Suomesta harjoitukseen osallistui prikaatin esikunnan runko.
Yhdysvaltojen lisäksi toimipaikkoja oli Ruotsissa, Unkarissa ja Hollannissa. Harjoituksen tavoite oli demonstroida teknologioita ja järjestelmiä, jotka edistävät merkittävästi PfP-koulutusta ja harjoituksia sekä lisäävät valmiuksia monikansallisiin rauhanturvaoperaatioihin. Harjoitukseen tutustui Washingtonissa noin 1 000 korkean tason vierasta mukaan lukien valtioiden päämiehiä.
Suomalaisen esikunnan upseerit poseeraavat Washingtonin keskuspuistossa (Heikki Holma).
Suomalaisen esikunnan upseerit poseeraavat Washingtonin keskuspuistossa (Heikki Holma).
NORDIC PEACE 99 – harjoitus järjestettiin Suomessa
Yhteispohjoismainen ”In the Spirit of PfP”-harjoitus järjestettiin ensimmäisen kerran vuonna 1997 Norjassa. Seuraava harjoitus toimeenpantiin Ruotsissa 1998. Suomen vuoro oli isännöidä harjoitusta 1999.
Harjoituksen päämäärinä oli lisätä ymmärrystä ja yhteistoimintakykyä YK:n valtuuttaman rauhanturvaoperaation suunnittelussa ja toteutuksessa, ja lisätä CIMIC-tietoutta sotilaiden ja harjoitukseen osallistuvien siviilien välillä. Mukana oli henkilöstöä mm. pelastuslaitoksista, poliisista ja punaisesta rististä.
Koulutettavia tulevia rauhanturvaajia helikopterirastilla NORDIC PEACE harjoituksessa 1999 Suomessa (Martti Tikka).
Siviiliorganisaatioita edustivat harjoituksessa myös suomalaiset poliisit
Vuosi 1999 oli erittäin vilkas yhteistoimintavuosi. Suomi osallistui 12 PfP- ja In the Spirit of PfP- harjoitukseen ja n. 250 muuhun PfP-ohjelmaan liittyvään tapahtumaan.
Nato arvioi Suomen tavoitteiden toteutumista
Ennen PARP-prosessin kolmatta vaihetta, joka suunniteltiin pidennettynä vuosille 2001-2006, Nato arvioi Suomen tavoitteiden toteutumista vuosina 1997-1999. Lopputulos oli erittäin positiivinen. Arvion mukaan Suomi oli ollut merkittävä toimija prosessin aktiivisena osallistujana ja kehittäjänä. Erikseen kiiteltiin tietouttamme kriisinhallinnassa. Arviossa huomioitiin erikseen myös valmiuspataljoonan tuottaminen ja sen osallistuminen KFOR-operaatioon.
PfP-ohjelma merkitys Suomelle
PfP-ohjelma osoittautui alkukankeuden jälkeen menestykseksi. Se sisälsi kurssien, seminaarien ja harjoitusten ohessa myös suunnittelu- ja arviointiprosessin, josta kehittyi puolustusvoimien kannalta keskeisin työkalu sotilaallisten suorituskykyjen ja joukkojen yhteensopivuuden kehittämisessä. Prosessia kehitettäessä siihen lisättiin yhteensopivuuden vaatimukset, standardit ja toimintamallit. Ne hyväksyttiin perustaksi myös EU:n suorituskykyjen kehittämisessä ja pohjoismaisessa puolustusalan yhteistyössä.
Vuonna 2010 prosessin tavoitteet integroitiin osaksi puolustusvoimien kehittämisohjelmaa. Tällä toimenpiteellä pyrittiin varmistamaan puolustusvoimien kustannustehokas ja kokonaisvaltainen kehittäminen.
Tällä hetkellä kaikilla puolustushaaroilla on Naton standardit täyttäviä ja puolustusliiton arvioimia joukkoja tai niiden osia käytettäväksi kansainvälisissä kriisinhallintaoperaatioissa. Nämä joukot osallistuvat vuorollaan myös Naton nopean toiminnan joukkojen harjoituksiin.
Vuonna 2012 Suomi osallistui 56 kansainväliseen harjoitukseen. Kumppanuustavoitteita PARP-prosessissa oli 58 kappaletta. Tämä taso katsottiin sopivaksi jo vuonna 2005.
Naton kumppanuusohjelmaan sisältyy myös siviilivalmiussektori. Työtä tehdään neljässä ryhmässä, jotka ovat pelastuspalvelu-, teollisuus- ja viestintä-, kehitys- sekä terveysryhmä.
Kenraalimajuri Heikki Holma palveli Pääesikunnan kansainvälisen osaston päällikkönä ennen siirtymistään reserviin.
