Kylkiraudan verkkolehden ”tähystäjä” VTM Johanna Suhonen tarkastelee blogeissaan sekä laajan turvallisuuspolitiikan ajankohtaisia aiheita että pidemmän aikavälin ilmiöitä. 

***

Covid-19-pandemian taloudelliset, poliittiset ja sosiaaliset vaikutukset heijastuvat lähes kaikkeen inhimilliseen toimintaan, mukaan luettuna EU:n yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan (YTPP). Huonoimmassa tapauksessa edessä on pitkä turvallisuus- ja puolustuspoliittinen talvi. Parhaassa viimeaikojen tapahtumat voivat kannustaa tekemään enemmän yhteistyötä ja ennakoimaan.

Eurooppalaisilta päättäjiltä toivoisikin nykytilanteessa juuri kiinnostusta ja kykyä strategiseen ennakointiin. Tämä edellyttäisi myös huoneessa olevien turvallisuuspoliittisten elefanttien nimeämistä.

EU-puheenjohtajuuskautensa juuri aloittanut Saksa on ilmoittanut edistävänsä tuoreinta YTPP-aloitetta, ”strategista kompassia”, jolla tarkoitetaan turvallisuuden ja puolustuksen alalla tehtävän työn strategista arviointia ja ohjausta. Tämä tekee Saksan kaudesta ja sen jälkeisistä puolestatoista vuodesta kriittistä aikaa, joka määrittää YTPP:n suuntaa ja uskottavuutta.

Välitilinpäätös

YTPP:n ensimmäisten vuosien poliittinen ja institutionaalinen kehitys oli nopeaa. Amsterdamin sopimus liitti kriisinhallinnan eli niin sanotut Petersbergin tehtävät osaksi yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Samalla kriisinhallintatehtävistä tuli keskeinen osa Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa Kölnin Eurooppa-neuvostossa kesäkuussa 1999. Saman vuoden joulukuussa Helsingin Eurooppa-neuvostossa hyväksyttiin siviilikriisinhallinnan toimintasuunnitelma, jonka myötä aloitettiin siviilikriisinhallinnan institutionaalisten rakenteiden kehittäminen.

Ensimmäinen sotilaallinen kriisinhallintaoperaatio ja siviilikriisinhallintaoperaatio aloittivat toimintansa vuonna 2003. Yhteensä EU on YTPP:n kaksikymmenvuotisen historian aikana käynnistänyt 36 kriisinhallintaoperaatiota, joista kaksi viimeisintä vuoden 2020 aikana.

Bosnia ja Hertsegovinassa joulukuussa 2004 käynnistetty EUFOR Althea on EU:n pitkäikäisin sotilaallinen kriisinhallintaoperaatio. Kuva Johanna Suhonen.

Toisaalta YTPP on kärsinyt lukuisista ongelmista ja haasteista, kuten poliittisen yhtenäisyyden puutteesta ja jäsenmaiden haluttomuudesta perustaa operaatioita tai lähettää henkilöstöä kriisinhallintatehtäviin. EU ei ole saavuttanut itselleen vuoden 1999 Helsingin Eurooppa-neuvostossa asettamia voimavaroja koskevia tavoitteita. Jäsenmaat ovat myös usein – ymmärrettävästi – investoineet ja sitoutuneet yhteistyöhön muussa kuin EU-viitekehyksessä, erityisesti Natossa tai pienemmissä kokoonpanoissa, kuten Saksan, Ranskan ja Puolan muodostamassa Weimar-ryhmässä tai Puolan, Slovakian, Tšekin ja Unkarin Visegrad 4:ssä.

Erityisesti vuoden 2016 globaalistrategian julkistamisen jälkeen YTPP:ssa on nähty konseptuaalista ja institutionaalista kehitystä. Kykyjen ja voimavarojen kehittämiseksi, jäsenmaiden yhteistyön parantamiseksi sekä kansallisen puolustussuunnittelun koordinoimiseksi on luotu useita instrumentteja. Tällaisia ovat muun muassa pysyvä rakenteellinen yhteistyö (Permanent Structured Cooperation, PESCO), puolustuksen vuosittainen arviointi (Coordinated Annual Review on Defence, CARD), Euroopan puolustusrahasto (European Defence Fund, EDF), sotilaallisen kriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavara (Military Planning and Conduct Capability, MPCC) sekä siviilikriisinhallinnan kompakti (Civilian CSDP Compact).

EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikan tekijä- ja asiantuntijapiireissä ei kuitenkaan olla yksimielisiä siitä, missä määrin edellä mainittu on heijastunut unionin kykyihin tai missä määrin unionista on kehittynyt autonominen turvallisuustoimija. Vastaus riippuu pitkälti siitä, miten onnistuminen YTPP:ssa määritellään: arvioidaanko YTPP:aa kriisinhallintainstrumenttina vai kovan ja/tai pehmeän vallan välineenä.

Strateginen kompassi ja uhka-analyysi

EU:n kykyjen ja toimijuuden lisäksi jäsenmaat ovat yhä eri mieltä sopivasta YTTP:n tavoitetasosta. Ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja Josep Borrell on peräänkuuluttanut yhtenäistä strategista kulttuuria ja parempaa ymmärrystä jäsenmaiden uhkakuvista ja puolustustarpeista. Euroopan ulkosuhdehallinto pohjustikin kevään aikana kaksivuotisen turvallisuus- ja puolustusyhteistyön strategisen arvioinnin ja ohjauksen prosessin eli ”strategisen kompassin” luomista. Aloite käynnistyi toden teolla maaliskuisen Zagrebissa järjestetyn puolustusministerien kokouksen myötä.

Saksan johdolla aloitettava uhka-analyysi kattaa enemmän kuin YTPP:n tavoitteet, sillä se kartoittaa myös kansallisia puolustustarpeita ja esimerkiksi Nato-johtoista toimintaa. Näin strateginen kompassi voi auttaa muodostamaan kuvan puolustustoimista unionin alueella ja myös ohjata prioriteettien määrittelyä rinnakkaiset prosessit ja rakenteet välttäen.

Toisaalta, kuten EU:n puolustusyhteistyön asiantuntija Daniel Fiott on huomauttanut, vaikka jäsenmaat olisivatkin yhtä mieltä olemassa olevista uhkista, ei tämä välttämättä tarkoita uhka-arvioiden jakamista tai johda yhtenäiseen strategiseen kulttuuriin. Hän esittää, että uhka-analyysi voi kuitenkin olla hyödyllinen eräänlaisena vipuna keskusteltaessa jäsenmaiden kanssa niistä strategisista vaihtokaupoista tai valinnoista, joita tarvitaan EU:n turvallisuuden edistämiseksi, toisin sanoen suunniteltaessa ja määritettäessä keinoja ja resursseja, joilla uhkiin pyritään vastaamaan.

Strategisen kompassin hyödyllisyys riippuu siitä, missä määrin se tuo konkreettisia muutoksia ja parannuksia EU:n turvallisuuteen ja puolustukseen. Ajankohta on kriittinen, kun otetaan huomioon merkittävät trendit ja ilmiöt, kuten teknologinen kehitys, kiristyvä geopoliittinen kilpailu ja pandemiaa seuraava kilpailu niukoista resursseista.

Ennen koronan aiheuttamia mullistuksia hahmotellusta prosessista saattaakin muodostua huomattavan raskas, jos jäsenmaat reagoivat kuten vuoden 2008 finanssikriisin jälkeen. Tuolloin sen negatiivisia vaikutuksia pyrittiin turvallisuuden ja puolustuksen alalla rajoittamaan kahdenvälisillä tai pienissä maaryhmissä toteutetuilla hankkeilla pysyvän rakenteellisen yhteistyön sijaan. Nämä toimet eivät kuitenkaan kyenneet ehkäisemään kykyihin ja voimavaroihin kohdistuneita leikkauksia.

Haastavat lähivuodet voivat johtaa pitkään pysähtyneisyyden kauteen. Lopulta pelissä on myös EU:n uskottavuus turvallisuustoimijana.

Ennakoinnin vaikeus

Musta joutsen on tunnettu vertauskuva, jolla viitataan epätodennäköiseen, ei ennustettavissa olevaan tapahtumaan, jolla on huomattava vaikutus tiettyyn ilmiöön, luontoon tai inhimilliseen elämään. Strategisen ennakoinnin parissa työtä tekevät eivät puhu vain mustista joutsenista vaan myös mustista elefanteista ja meduusoista. Edelliset ovat mustan joutsenen ja ”huoneessa olevan elefantin” sekoituksia – haasteita tai ongelmia, joiden olemassaolosta kaikki ovat tietoisia, mutta joista kukaan ei halua puhua. Jälkimmäiset ovat asioita tai ilmiöitä, joita kuvittelemme ymmärtävämme, mutta jotka osoittautuvat odotettua monimutkaisemmiksi tai epävarmemmiksi ja saattavat lopulta pistää ikävästi.

Niukkuuden aikakautena strateginen ennakointi, eli globaalien trendien seuraaminen ja vähien resurssien kohdentaminen yhdessä identifioituihin ilmiöihin ja yhteisesti hyväksyttyyn toimintaan, olisi kaikkien intresseissä. Rationaalinen toimija reagoisi vihdoin YTPP:n mustiin elefantteihin – jo vuosia tiedossa olleisiin negatiivisiin trendeihin – kuten ilmastonmuutokseen, raaka-aineiden ylikulutukseen ja nykyisiin tuotantotapoihin, jotka saavat liikkeelle niin ihmismassoja kuin pandemioitakin.

Myös mustia meduusoja on lukuisia. Tällaisiksi voitaneen nähdä muun muassa ekosysteemien heikkeneminen tai tuhoutuminen, kansainvälisten sopimusten rapautuminen, Kiinan nousu ja Venäjän aggressiivisuus.

YTPP:n kannalta polttavin saattaa kuitenkin olla jäsenmaiden keskinäisen solidaarisuuden rapautuminen tai puute, joka hädän hetkellä tekisi tyhjäksi puheet EU:sta turvallisuusyhteisönä.

***

Yhteydenotot: johanna.suhonen(at)kylkirauta.fi.